СОСТОЯНИЕ РАБОТ В ОБЛАСТИ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ*
Приоритеты развития

А.Г. Реус,

Зам. Министра промышленности и энергетики России

Техническое регулирование - одно из приоритетных направлений повышения конкурентоспособности отечественной продукции, модернизации промышленности, обеспечения безопасности продукции и процессов ее производства, защиты внешнеэкономических интересов страны в условиях подготовки по присоединению к Всемирной торговой организации (ВТО).

Система технического регулирования, которую мы строим и которая должна позволить активно работать рыночным механизмам, состоит из нескольких элементов (рис. 1).

Рис. 1. Элементы технического регулирования

Обязательные нормы по безопасности записываются в технические регламенты. Любые другие характеристики - в документы добровольного применения: стандарты - национальные, корпоративные, предприятий. Таким образом выстраивается необходимая система оценки соответствия.

В новой системе роль каждого элемента четко определена. Технические регламенты обеспечивают только необходимый уровень безопасности. Стандарты сосредотачиваются только на конкурентоспособности. Степень положительного воздействия стандарта на рынок зависит от качества самой разработки.

В этом смысле стандарт любого вида - национальный или корпоративный - может оказывать влияние на внедрение инноваций. Самое главное, чтобы он учитывал перспективное направление эволюции отрасли или решал проблемы более широкого использования данного товара.

Оценка соответствия как проверка выполнения обязательных требований должна быть, с одной стороны, максимально эффективной и минимально затратной для государства, а с другой - экономически возможной для производителя, понятной и прозрачной, не являющейся административным барьером для деятельности предприятий.

Конечно, при проведении такой глубокой и полномасштабной реформы очень важен переходный период, в который необходимо обеспечить плавное замещение одной системы регулирования другой (рис. 2).

Важно отметить, что сегодня еще действует старая система: нормы зафиксированы и они являются обязательными для исполнения.

Поддерживал их обязательное исполнение Закон РФ от 10.06.93 № 5154-1 "О стандартизации", который сохранил масштабную, отраслевую систему норм, а также ввел право ведомств устанавливать требования в отношении продукции, процессов производства и т.д. В результате мы сегодня пользуемся ГОСТ, ОСТ, СНиП, СанПиН, пожарными, фитосанитарными и другими нормами.

Закон РФ от 10.06.93 № 5151-1 "О сертификации" установил основы и механизмы создания систем сертификации. В результате были созданы 19 систем, образованных федеральными органами власти.

Был принят еще ряд законов, в которых были заложены нормы по проведению государственного контроля (надзора) и дополнительные требования по отдельным вопросам в сфере технического регулирования. И хотя в течение почти 10 лет перестройки российской экономики эта система решала задачи по обеспечению безопасности внутреннего рынка и недопущению ввоза опасных товаров, она имела определенные недостатки. В результате большого числа законодательных актов, не связанных между собой, произошло многократное дублирование различных мер применительно к одному объекту. Установленные правила и процедуры не всегда учитывали идущие процессы гармонизации и облегчения международной торговли, а также активную работу рыночных механизмов в российской экономике.

Перед сферой технического регулирования встали неотложные задачи:

- снижения административного давления на производителя и устранения избыточного ведомственного регулирования;

- снижения барьеров в торговле;

- создания эффективной защиты потребительского рынка от опасной продукции;

- повышения конкурентоспособности российской продукции.

Для решения этих задач и был принят Федеральный закон от 27.12.02 № 184-ФЗ "О техническом регулировании", который отменил Законы "О стандартизации" и "О сертификации" и определил новые основы регулирования через технические регламенты и стандарты.

__________________________

* По материалам доклада на Совете по конкурентоспособности при Правительстве РФ 23 марта 2006 г. Официальный интернет-сайт Министерства промышленности и энергетики РФ http://www.minprom.gov.ru/.

Рис. 2. Процесс трансформации системы технического регулирования

Для сохранения необходимой планки безопасности и обеспечения легитимности стандартов была сформулирована ст. 46 Закона "О техническом регулировании", определившая переходный период, в соответствии с которой все принятые нормы обязательны, но при этом ст. 4 указанного Закона все эти нормы были зафиксированы на момент вступления Закона в силу.

Трехлетняя практика переходного периода показала, что консервация системы ведомственных требований (ГОСТ, СанПиН и др.), а также запрещение ее изменения в переходный период до принятия технических регламентов, предусмотренное Законом "О техническом регулировании", затрудняет возможности оперативного реагирования. Ряд возникших проблем стал аргументом для внесения в Федеральный закон "О техническом регулировании" поправок, в т.ч. и по изменению ст. 46 и 4, и предоставления права ведомствам менять нормы при необходимости. Концепция внесения изменений одобрена Правительственной комиссией по техническому регулированию и уже внесена в Правительство РФ. В целях ускорения подготовлен проект соответствующего закона, который направлен на рабочее согласование.

Весь остальной массив законов также будет пересматриваться и изменяться, но только по мере разработки и принятия технических регламентов во избежание правовых коллизий или провалов. Процедура внесения изменений разработана и одобрена Правительственной комиссией по техническому регулированию. Осуществлять работу будут рабочие группы, которые создают федеральные органы исполнительной власти. Работа скоординирована с Программой разработки технических регламентов. Контроль за исполнением осуществляется Правительственной комиссией по техническому регулированию.

Эта работа проводится параллельно с формированием систем технического регулирования по сферам деятельности. Всего было выделено 10 крупных блоков, по которым разрабатываются системы технического регулирования. Ряд блоков приходится делить на подсистемы (рис. 3).

Рассмотрены три системы. Две из них - электроэнергетика и строительство - одобрены Правительственной комиссией по техническому регулированию; одна - космическая деятельность - отправлена на доработку с поручением:

- уточнить объекты регулирования;

- четко прописать систему оценки соответствия;

- сформировать перечень законов, которые необходимо изменить после принятия соответствующих технических регламентов.

Рассмотрение систем технического регулирования происходит в соответствии с планом работы Комиссии. Принятые системы являются основанием для формирования Программы разработки технических регламентов.

В соответствии с Программой в настоящее время в разработке находятся 80 регламентов.

Из них 55 текстов проектов регламентов уже подготовлены и размещены для публичного обсуждения; 16 были направлены в Правительство РФ и проходят доработку.

Запланировано, что в 2006 и 2007 гг. начнется работа еще над 97 новыми регламентами. Подготовлен проект распоряжения Правительства РФ об уточнении Программы разработки регламентов. Всего планируется сделать 181 регламент к концу 2008 г., а к концу 2010 г. - ориентировочно 300 регламентов.

При этом следует отметить, что большое количество регламентов делается инициативно. Сейчас их уже около 60. Один регламент утвержден постановлением Правительства РФ "О требованиях к выбросам автомобильной техники, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ". Еще один подготовлен в виде проекта Указа Президента РФ - "Требования, предъявляемые к семенам мака в части недопущения примеси наркотических средств". Законом предусмотрены эти правовые формы регламентов и возможно расширить практику принятия Правительством РФ технических регламентов.

Рис. 3. Сферы деятельности, в которых разрабатываются системы технического регулирования

Отдельно следует остановиться на проблемах разработки технических регламентов (рис. 4). Процесс этот новый, практики нет.

Рис. 4. "Сборка" технического регламента

Поскольку содержание технического регламента прямо влияет на конкурентоспособность, необходимо проработать все действующие стандарты, обновить их, гармонизировать с международными, а также выявить и отсеять совсем устаревшие, т. е. сформировать понятную и прозрачную систему обязательных современных норм. При этом обязательными становятся только те ключевые требования, по которым фиксируется планка безопасности. Производитель в этом случае сам выбирает способ обеспечения выполнения обязательных требований. Он может использовать различные технологии, минимизировать издержки и сделать свое производство менее затратным и более конкурентным. Таким образом, предприятия сами выбирают экономически наиболее оптимальный способ выполнения обязательных требований.

Один из примеров - подготовленный в полном объеме проект технического регламента "О безопасности тракторов, сельскохозяйственных машин и машин для лесного хозяйства".

В проект данного технического регламента были включены 184 требования, которые были отобраны из более чем 700 документов. Регламент полностью гармонизирован с международными нормами и был проработан со всеми ведущими предприятиями. В финансово-экономическом обосновании к проекту этого регламента был сделан вывод о том, что в результате принятия и исполнения регламента продукция станет более конкурентоспособной, повысится ее безопасность и увеличится объем реализации, хотя это, конечно, ситуация не прямого действия.

При работе в сфере технического регулирования особое внимание уделяется оценке соответствия (рис. 5). Оптимизация процедур оценки соответствия дает быстрый экономический эффект за счет сокращения затрат. Оценка соответствия может проводиться в разных формах: сертификации, декларирования, государственного контроля (надзора), аккредитации и т. д. Общий принцип их выбора: при низком уровне риска необходимо применять более мягкие формы оценки соответствия, которые эффективны, но менее затратны; при высоком уровне риска - жесткие процедуры, которые, естественно, более затратные, но этого требует безопасность.

Рис. 5. Структура оценки соответствия

Как уже говорилось выше, сертификация и декларирование - это формы дорыночного контроля.

В обязательной сфере сертификация и декларирование в совокупности с государственным надзором должны обеспечить защиту потребительского рынка от опасной продукции. В добровольной сфере сертификация продукции и услуг должна обеспечить подтверждение соответствия показателей качества продукции заявленным производителем. Закон "О техническом регулировании" (рис. 6) предусматривает в обязательной сфере постепенный переход от сертификации к декларированию по целому ряду видов продукции. Во многих развитых странах приоритет обязательной сертификации отсутствует и декларирование в сочетании с мерами государственного надзора является эффективным механизмом защиты рынка от опасной продукции.

Декларирование - механизм подтверждения соответствия, который, с одной стороны, снимает административное давление с производителя, а с другой - повышает его ответственность, одновременно увеличивая эффективность государственного контроля и надзора.

Ограничение перехода от сертификации к декларированию - неправильное решение. В рамках декларирования существуют формы, которые эффективнее сертификации, например, декларирование на основе систем менеджмента качества или с привлечением третьей стороны.

Кроме того, замена сертификации декларированием ведет к снижению затрат, поскольку декларирование обходится предприятиям в 2 - 5 раз дешевле, чем обязательная сертификация. Переход от жестких форм подтверждения соответствия (сертификация) к более эффективным формам (с точки зрения их адекватности затратам на их проведение) требует максимального использования международных правил и методов оценки соответствия. В промышленно развитых странах доля продукции, подлежащей декларированию, составляет более 60%. В России необходимо довести к 2008 г. долю товаров, которые подлежат декларированию, до 50% (соответственно доля сертификации снизится до 50%).

Рис. 6. Схема реализации Федерального закона "О техническом регулировании"

Ослабление дорыночного контроля высвобождает средства и создает стимулы для инвестирования, но оно должно компенсироваться проведением государственного контроля (надзора).

Одним из инструментов повышения эффективности государственного контроля и надзора является создание информационной системы, которая позволяет объединить все органы контроля и надзора, сделать результаты их работы доступными для своевременного реагирования или проведения профилактических мер.

В целях реализации Федерального закона "О техническом регулировании" подготовлены предложения по организации учета и анализа случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов и информирования приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов. Эти предложения позволят создать единую государственную систему учета и анализа таких случаев.

Возвращаясь к работе по созданию новой системы, следует отметить, что при разработке технического регламента устраняются избыточные формы государственного регулирования, поскольку система должна быть оптимальна для бизнеса и государства.

В техническом регламенте - одном документе - четко устанавливаются процедуры, сроки и формы оценки соответствия. Благодаря снижению затрат на осуществление процедур оценки соответствия могут быть существенно расширены инвестиционные ресурсы предприятий, а гармонизация требований и процедур с международными нормами и правилами станет фактором получения дополнительных преимуществ за счет расширения международной торговли. В этом и есть цель создания новой системы технических регламентов.

Существенное влияние на уровень конкурентоспособности оказывает система национальной стандартизации. Стандарты должны стать важнейшим рычагом повышения конкурентоспособности отечественной экономики. В мире известно множество случаев, когда корпоративные стандарты становились эффективным средством экспансии рынка (например, "Майкрософт"). Гармонизация национальных стандартов с международными, их внедрение в производство - прямой путь для выхода российских товаропроизводителей на мировые рынки.

Реформирование системы стандартизации - важнейшее направление реформы технического регулирования. Стандарты стали добровольными. В этом статусе они должны быть правильно позиционированы. В целях реформирования национальной системы стандартизации разработана и утверждена распоряжением Правительства РФ от 28.02.06 № 266-р Концепция развития национальной системы стандартизации на период до 2010 года.

По состоянию на начало 2006 г. общее количество действующих стандартов (ГОСТ и ГОСТ Р) составляет 25163, из них 22704 - на народнохозяйственную продукцию, 2459 - на военную.

Фонд российских стандартов соизмерим с фондами наиболее развитых в промышленном отношении стран Европы. При этом 80% национальных стандартов (около 20 тыс.) являются межгосударственными стандартами государств - участников СНГ. В 2005 г. было разработано около 450 стандартов, но этого недостаточно. (В советское время разрабатывалось около 1500 в год.)

Одновременно велась работа по 3016 проектам стандартов ИСО. К сожалению, за последние 15 лет произошел спад активности России в международной деятельности по стандартизации, в т.ч. по ведению международных секретариатов ИСО, В этот период Россия потеряла 9 секретариатов технических комитетов, 21 секретариат подкомитетов и 3 секретариата рабочих групп. В последние два года Россия активизировала свою деятельность, она ведет в ИСО секретариаты 3 комитетов, 12 подкомитетов и 9 рабочих групп и является членом 145 комитетов и 343 подкомитетов. Учитывая значимость и потенциал России в области международной стандартизации, в сентябре 2005 г. на 28-й Генеральной Ассамблее ИСО Россия была избрана в члены Руководящего Совета ИСО на два года.

С целью расширения применения в России международных стандартов как для разработки технических регламентов, так и для повышения конкурентоспособности российской продукции в 2005 г. подготовлено 200 русскоязычных версий наиболее актуальных стандартов ИСО.

Основные проблемы стандартизации в настоящее время заключаются в том, что:

- темпы обновления и актуализации фонда стандартов за последние 10 - 15 лет значительно снизились;

- уменьшилась активность технических комитетов по стандартизации из-за слабой заинтересованности промышленности в разработке стандартов и кардинальной реорганизации управления отраслями;

- интерес бизнес-сообщества к национальной и международной стандартизации после придания стандартам добровольного статуса снижен.

Исключением являются только ориентированные на экспорт отрасли народного хозяйства.

В заключение следует отметить, что в этой сфере имеются три проблемных поля.

Первое - модель системы, к которой мы движемся, существует в общих чертах, но требует доработки и детализации. Отсюда - 10 систем и их связи.

Второе - методическое и организационное обеспечение. Сейчас в этой сфере развернуты работы по многим направлениям, особенно в части юридического обеспечения.

По этому вопросу ведутся активные работы с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Подготовлены и скоро будут утверждены методические рекомендации:

- по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов;

- формированию систем технического регулирования (на базе принятой за типовую системы технического регулирования в электроэнергетике);

- уточнению Программы разработки технических регламентов.

Третье - область переходного периода, где важно сохранить преемственность и сосуществование двух параллельных систем в области технического регулирования. В целом следует отметить, что работа развернута - реформа требует инженерного подхода и быстрого темпа в работе всех ведомств, участвующих в этом процессе.